PROWADZĄCY:

Administratywista, absolwent Uniwersytetu Jagiellońskiego (Wydział Prawa i Administracji). Od 1993 r. pełni funkcję członka Kolegium RIO w Krakowie, a od 1994 r. zasiada w komisjach orzekających w sprawach o naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Autor (lub współautor) publikacji naukowych i popularno-naukowych, w tym kilkudziesięciu książkowych, dotyczących problematyki prawnej finansów samorządu terytorialnego, dotacji, dyscypliny finansów publicznych oraz finansowania takich dziedzin administracji, jak: oświata, kultura, pomoc społeczna, planowanie przestrzenne, ochrona przyrody i środowiska, gospodarka komunalna, sport. Od 1990 r. uczestniczy w działalności szkoleniowej na potrzeby administracji rządowej i samorządowej z tematyki związanej z organizacją administracji, finansami publicznymi, planowaniem przestrzennym, pomocą publiczną i kontrolą administracji. Wykładowca uczelni wyższych z przedmiotów dotyczących finansów publicznych i pomocy publicznej. Współautor książki „Klasyfikacja Budżetowa”. CH.Beck 2021 r. Autor monografii „Uchwała budżetowa” w ramach książki „Finanse publiczne”. CH.Beck. 2010, wznawianej corocznie, najnowsza w opracowaniu p.n.: „Zapis uchwały budżetowej”.

PROGRAM:

1. Przedłożenie budżetowe i jego zawartość według u.f.p. i uchwały z art. 234 u.f.p.

2. Projekt uchwały budżetowej – jako projekt rozbudowanego w treściach i zapisach aktu prawnego – źródła prawa: (1) u.f.p.. rozporządzenia wykonawcze; (2) ustawy odrębne i akty wykonawcze; (3) uchwała prawa wewnętrznego z art. 234 u.f.p.;

3. Uchwała budżetowa, jako zapisy tekstowe i odesłania do załączników:

  • Nazwa i powoływana podstawa prawna;
  • Treści obligatoryjne z art. 212 u.f.p. i zasada wyłączności formalnej uchwały budżetowej oraz zasada zakazu obładowania treściami niewłaściwymi dla uchwał budżetowych
  • Upoważnienia możliwe do udzielenia zapisami uchwały budżetowej – wg. art. 212 ust. 2 u.f.p. oraz przepisów szczególnych (np. art. 94 u.f.p., upoważnienia z 3 ustaw prawa samorządowego);
  • Obowiązkowe zapisy tekstowe o dochodach i o wydatkach;
  • Obowiązkowe zapisy tekstowe dot. przychodów i rozchodów budżetu JST;
  • Treść zapisu o wyniku budżetu oraz o źródłach pokrycia planowanego deficytu lub o przeznaczeniu planowanej nadwyżki – obligatoryjność, czy fakultatywność dodatkowych (szczegółowych) ustaleń uchwały lub załączników o planowanych przychodach i rozchodach budżetu JST;
  • Treść i znaczenie prawne zapisu o limicie (limitach) zobowiązań dłużnych z art. 89 ust. 1, art. 90 i art. 91 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1a u.f.p.;
  • Ustalenia o kwocie poręczeń i gwarancji przypadających do spłaty w roku budżetowym w związku z uprzednio zawartą umową poręczenia (gwarancji). Związek kwotowy z limitem wydatków na potencjalne poręczenia z planu wydatków bieżących z art. 236 ust. 3 pkt 5 u.f.p.
  • Co to są możliwe do zapisania w tekście uchwały budżetowej „szczegółowe zasady wykonywania budżetu wynikające z odrębnych ustaw” – art. 212 ust. 1 pkt 8 oraz art. 42 i art. 237 ust. 1 u.f.p. (?)
  • Przyznawane uchwałą budżetową uprawnienia dla jednostek pomocniczych (sołectw, dzielnic, osiedli) <do prowadzenia> gospodarki finansowej z art. 212 ust. 1 pkt 9 u.f.p. a uprawnienia przyznane jednostkom pomocniczym zapisami statutowymi z mocy art. 51 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. (Praktyka funkcjonowania zapisu art. 212 ust. 1 pkt 9 u.f.p. umożliwiającego przyznanie jednostkom pomocniczym uprawnień do <prowadzenia> gospodarki finansowej.
  • Treść postanowienia o kwotach i zakresie dotacji przedmiotowych udzielanych z budżetu z art. 219 ust. 3 w zw. z ust. 1 i 2 u.f.p.
  • Postanowienia, o obowiązku zamieszczania których w uchwałach budżetowych danej JST postanowił jej organ stanowiący (?) (Sposób wyrażenia takiego obowiązku) – a1rt. 212 ust. 1 pkt 10 u.f.p.

4. Treść, szczegółowość i forma zapisu planu dochodów budżetu;

  • Szczegółowość minimalna z art. 235 ust. 1 u.f.p., wraz z dodatkowymi wyodrębnieniami z planu dochodów źródeł dochodów celowych z art. 237 u.f.p.;
  • Uzupełnienie ustawowej szczegółowości planu dochodów z mocy uchwały organu stanowiącego JST z art. 234 pkt 1 oraz art. 235 ust. 4 u.f.p.
  • Obowiązek precyzyjnego określania „źródła dochodu budżetu” (co to jest „źródło dochodów budżetu i jak je określić?)

5. Treść, szczegółowość i forma zapisu planu wydatków budżetu;

  • Szczegółowość minimalna z art. 236 ust. 1, 3 i 4 u.f.p., wraz z dodatkowymi wyodrębnieniami z planu wydatków, wydatków finansowanych do poziomu zaplanowanego dochodu art. 237 u.f.p.;
  • Uzupełnienie ustawowej szczegółowości planu wydatków z mocy uchwały z art. 234 pkt 1 iz art. 236 ust. 5 u.f.p.
  • Ograniczenia w planowaniu wydatków z imiennym (podmiotowym) przeznaczeniem – wynikające z art. 51 u.f.p. (*zaplanowane wydatki nie mogą stanowić podstawy czyjegoś roszczenia oraz obowiązku JST do wykonania świadczenia);
  • Praktyczny sposób fakultatywnego (ewentualnego) wyodrębniania w planie wydatków: (1) rzeczowej specyfikacji wydatków majątkowych; (2) podmiotowo-zadaniowego wykazu zadań jednostek pomocniczych; (3) przedmiotowej specyfikacji wydatków budżetu obywatelskiego;

6. Forma zapisu fakultatywnej specyfikacji źródłowej przychodów budżetu i rodzajowej rozchodów budżetu – według praktyki z tekstów uchwał organów stanowiących JST z art. 234 pkt 1 u.f.p. (określenie nazwą prawną z art. 217 ust. 2 u.f.p i art. 6 u.f.p., albo uznaniowe posłużenie się podziałką klasyfikacyjną)

7. Upoważnienia roczne okołobudżetowe:

  • Potencjalne granice upoważnienia do dokonywania zmiany budżetu możliwego do przyznania organowi wykonawczemu w przepisach uchwały budżetowej – art. 212 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 258 ust. 1 pkt 1 i 4 f.p. oraz art. 94 u.f.p.
  • Redakcja uprawnień do zaciągania kredytów, pożyczek, emisji obligacji, zaciągania długu spłacanego wydatkami z art. 212 ust. 2 pkt 1 i 1a oraz art. 264 ust. 4 u.f.p.
  • Dopuszczalne do zamieszczania w uchwale budżetowej upoważnienia i limit do udzielania pożyczek (przepisy ustaw 3 ustaw ustrojowych prawa samorządowego) oraz lokowania wolnych środków – art. 264 ust. 4 u.f.p.

8. Redakcja przepisów odsyłających do towarzyszących uchwale załączników;

9. Przepisy o wejściu w życie uchwały budżetowej;

10. Zbędność zapisu o ogłoszeniu uchwały budżetowej w Dz.Urz.Woj. (zasada zakazu zamieszczania w tekstach aktów prawnych zbędnych powtórzeń przepisów obowiązujących z mocy innego aktu prawnego tzw. zasada zakazu superfluum z § 4 ww. Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów);

11. Zapis tekstu uchwały budżetowej (legislacja);

  • Wymogi wynikające z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2022 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”
  • U. z 20216 r. poz. 83); (1) budowa, podstawa prawna; (2) język i terminologia stosowna w zapisach tekstowych i tabelach norm planowych; (3) strukturalizacja zapisów, w tym stosowanie oznaczeń dla zapisów-wyliczeń;
  • Stosowanie symboliki i nazw podziałek <klasyfikacji budżetowej> dla wyrażenia normy o dochodzie, wydatku, przychodzie lub rozchodzie (minimum wymaganej klasyfikacji z art. 235 i art. 236 u.f.p. oraz możliwa dodatkowa (fakultatywna) „niższa” specyfikacja 4 składowych struktury budżetu za pomocą podziałek klasyfikacji, z mocy uchwały z art. 234 pkt 1 i art. 235 ust. 4 oraz art. 236 ust. 5 u.f.p.);
  • Podstawowe zasady doboru podziałek klasyfikacyjnych, jako wyniki z wykładni prawa oraz wnioski z ciągu zakresu i znaczenia podziałek aktualnie obowiązujących. Zasady doboru podziałki rozdział dla dochodu i wydatku od 1.1.2022 r. (Zasady ogólne – podstawowe, zasady szczegółowe z tekstu końcowego załącznika nr 3 rozporządzenia M.F. z 2.10.2010 r.

12. Załączniki do uchwały budżetowej – pojęcie legislacyjne oraz załączniki wymagane przepisami art. 214 w zw. z art. 211 ust. 5 pkt 2 u.f.p.

  • Czy prawo ogranicza dopuszczalność zapis ustaleń budżetu za pomocą ilościowo i przedmiotowo określonych załączników (?) Treść przepisów art. 211 ust. 5 pkt 2, art. 214, art. 215 u.f.p.
    oraz § 29 „Zasad techniki prawodawczej”;
  • Zakres merytoryczny ustaleń załącznika- zestawienia dotacyjnego z art. 215 u.f.p. Czy w planie wydatków z art. 236 u.f.p. oraz w załączniku dotacyjnym, możemy do dotacji zaliczać wydatki nie spełniające normatywnych znamion dotacji – art. 126, art. 127, art. 130, art. 131 i art. 218 u.f.p. (?)
  • Czy w treściach załącznika dotacyjnego wolno, można lub trzeba operować nazwami konkretnych beneficjentów, którym zamierzamy wypłacić dotację (?) – art. 51 u.f.p. oraz przepisy ustaw odrębnych (prawa dotacyjnego) określające beneficjentów, wysokość tryb udzielania i rozliczania dotacji; (wyj. Zapis uchwały budżetowej o przyznaniu dotacji przedmiotowej zakładowi budżetowemu z art. 219 u.f.p.
  • Treści załącznika planu przychodów i kosztów zakładu budżetowego. Plan z uchwały budżetowej a właściwy plan finansowy zakładu budżetowego.
  • Plan RDW i wydatków nimi finansowanych – treść załącznika;

13. Treści towarzyszące projektowi uchwały budżetowej. Praktyka określania w uchwale z art. 234 pkt 3 u.f.p. treści dla uzasadnienia projektu uchwały budżetowej oraz materiałów informacyjnych (forma ich opracowania);

14. Czynności podejmowane przez RIO w stosunku do otrzymanego przedłożenia: (1) Czy obowiązuje 14-dniowy termin wydania opinii i skutki niedochowania terminu przewidziane w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym; (2) obowiązek organu wykonawczego JST z art. 238 ust. 3 i art. 2 pkt 2 u.f.p. do powiadomienia organu stanowiącego o wydanej opinii RIO oraz skutki jego niedochowania dla mocy obowiązującej podjętej uchwały budżetowej – wada prawna, problem kwalifikacji: „istotna”, „nieistotna”(?); (4) opinia RIO o projektowanym deficycie budżetu z art. 246 u.f.p., brak zapisu o obowiązku powiadomienia organu stanowiącego JST, opinia jawna w BIP; (5) skutki podjęcia opinii negatywnej o projekcie uchwały budżetowej art. 21 ust. 1 ustawy o r.i.o. (obowiązek odpowiedzi na zrzuty); oczywisty wniosek, że zarzuty dotyczą naruszenia prawa i są uzasadniane w tekście opinii wnioskami z wykładni prawa (uzasadnienie faktyczne – opis i znaczenie tekstu uchwały lub zapisanego w niej planu i załączników merytorycznych – uzasadnienie prawne: z interpretacji znaczenia kwestionowanych treści planu lub ich braków oraz z wykładni treści prawa jakiego naruszenie zarzucono w opinii);  (6) droga odwoławcza do Kolegium Izby ograniczona terminem 14 dni z art. 20 ust. 1 u.r.i.o. – termin 14-dniowy na rozpatrzenie z art. 20 ust. 2 u.r.i.o.; Prawo czynnego udziału w posiedzeniu odwoławczym Kolegium Izby, przedstawiciela organu JST, z mocy obowiązku powiadomienia z art. 18 ust. 3 u.r.i.o);

15. Czynności organu stanowiącego JST związane z rozpatrywaniem przedłożenia budżetowego i uchwalaniem uchwały budżetowej;

  • Procedura regulowana aktem prawa wewnętrznego z art. 234 u.f.p. a wymogi dotyczące trybu podejmowania uchwał przez organ stanowiący JST wynikające z powszechnie-obowiązującego aktu prawa miejscowego – tj. statutu JST;
  • Zasada rozstrzygania kolizji między przepisami i normami dotyczącymi procedury prac nad uchwaleniem budżetu: (1) Kolizja: Statutu i u.f.p.lex superiori (ustawa) derogat legi inferiori (tj, normy prawa miejscowego);
  • (2) Kolizja norm proceduralnych z uchwały z art. 234 u.f.p. z normami o trybie podejmowania uchwał mającymi źródło w statucie JST: (lex superiori – tj. prawo miejscowe ze statutu (art. 94 Konstytucji) – derogat legi inferiori – tj. normy prawa wewnętrznego (art. 93 Konstytucji), jako normy niższe rangą z procedur z uchwały z art. 234 u.f.p. Przykład dopuszczenia do kolizji norm przez organ nadzori oraz działanie zasad wykładni na rozstrzyganie kolizji: Statut JST dopuszcza zgłaszanie poprawek do projektu uchwały radnym, gdy tymczasem uchwała proceduralna ogranicza to uprawnienie dopuszczając wyłącznie przedstawianie pod głosowanie organu stanowiącego poprawek pochodzących od organu wykonawczego i poprawek od komisji budżetowej. Statut jest aktem nadrzędnym w stosunku do uchwały wewnętrznej z art. 234 u.f.p. Przy czym ogólne przepisy statutu nie mogą być podstawą naruszania wyższych rangą norm u.f.p.: np. gdyby z powołaniem się na statut, wbrew art. 233pkt 1 u.f.p.. radni lub komisja przedstawiła organowi stanowiącemu pod obrady i głosowanie swój projekt uchwały budżetowej, alternatywny do projektu pochodzącego od organu stanowiącego.
  • Przedmiot, wymogi treści merytorycznych i formy poprawek do projektu uchwały budżetowej: (1) jeśli procedura z uchwały z art. 234 u.f.p. nie stanowi inaczej – przedmiotem poprawek co do zasady jest test tekst zapisów projektu uchwały i tabel; (2) skutki przegłosowania poprawki strukturalnie niekompletnej i powodującej naruszenie dotychczasowego równoważenia się projektowanego budżetu, brak możliwości uznawania, że organ stanowiący przyjmując wadliwą poprawkę w sposób „dorozumiany” zapewnił równowagę budżetową, i kompletność ustaleń planu dochodów lub planu wydatków we wszystkich jego formach wyrazu, od kwot z tekstu uchwały a skończywszy na kwotach i treści wszystkich tabel (załączników); Przewodniczący organu stanowiącego nie może poświadczać podpisem „nieprawdy” w tej części, jaka nie pochodzi z wyniku i przedmiotu oddanego głosowania radnych;

16. Obowiązek organu wykonawczego JST przesłania uchwalonej uchwały budżetowej do jej ogłoszenia do Dziennika Urzędowego Województwa z art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz obowiązek Wojewody z art. 3 tej ustawy. Skutki prawne ogłoszenia aktu prawa wewnętrznego w Dz. Urz. Wojew.

17. Uwagi dotyczące procedury – treści merytorycznych i legislacji uchwała i zarządzeń w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej i zmiany budżetu (Uwaga: w zasadzie organ wykonawczy JST ze względu na zakres i przedmiot uprawnień, jakim jest „zmiana budżetu’ nie redaguje w sposób bezpośredni zmian uchwały budżetowej tylko podejmuje zmianę w szczegółowości obowiązującego budżetu);

  • Wyłączna inicjatywa organu wykonawczego do występowania i inicjowania przez organ stanowiący JST „zmian uchwały budżetowej” – art. 233pkt 3 u.f.p. (inicjatywa przygotowania projektu zmiany uchwały budżetowej). Inicjatywa w rozumieniu formalnym (wyłączność) i materialnym (ograniczoność merytoryczna przegłosowanej zmiany uchwały i zmiany budżetu);
  • Zapis projektu uchwały zmieniającej uchwałę budżetową i zmieniającą budżet: (1) Wymóg aktualizacji kwotowej i merytorycznej zapisów tekstowych obowiązującej uchwały budżetowej, jeśli zmiana budżetu je dezaktualizuje; (2) zapisy o wyniku obowiązującego budżetuumiejscawiane w uchwale budżetowej drogą wyraźnego postanowienia uchwały zmieniającej, o nowym brzmieniu lub skreśleniu zapisu jednostki tekstowej uchwały budżetowej – wymóg redagowania zmian tekstów aktów prawnych oraz sposób zapisu zmian wynika z ww. rozporządzenia Prezesa RM z sprawie „Zasad techniki prawodawczej”; (3) dwie skrajne odmienne i stosowane w kraju koncepcje zapisu ustaleń o zmianie budżetu; (4) wymóg szczegółowości zmiany budżetu a szczegółowość ustaleń budżetu obowiązującego o dochodach, wydatkach, przychodach i rozchodach; (5) wymóg dokonywania zmian kwot wydatków dotacyjnych z uwzględnieniem (treści – a „nie formy”) szczegółowości ustaleń o dotacjach z zestawienia-załącznika dotacyjnego z art. 215 u.f.p.(6) wymogi dochowywania szczegółowości w ustaleniach o zmianie dochodów i wydatków obowiązującego budżetu w zakresie „wyodrębnień” z art. 237 u.f.p. (7) zapisy uchwały zmieniającej uchwałę budżetową poprzez dodanie do uchwały obowiązującej nowych zapisów do jej tekstu lub poprzez zastąpienie zapisów dotychczasowych – nowymi zapisami (np. aktualizacja limitu na zaciągany dług – nie zapisem w uchwale zmieniającej – ale wyraźnym i bezpośrednim zapisem z zmianie uchwały budżetowej poprzez dodanie nowego zapisu, albo przez zmianę lub skreślenie dotychczasowego)
  • Konsekwencje niedochowania wymogów merytorycznej kompletności i szczegółowości w uchwalonych zmianach budżetu – wady prawne powodujące – samoczynne przeniesienie na organ wykonawczy decyzji organu stanowiącego dotyczącej przedmiotu i kwoty niekompletnie zmienianych zadań dochodowych i wydatkowych;
  • Ogłaszanie aktów o zmianie uchwały budżetowej i zmianie budżetu. Orzecznictwo sądowe w imię zasady jawności i przejrzystości finansów publicznych wymaga odd organu wykonawczego JST zgłaszanie „każdej” uchwały zmieniającej i „każdego” zarządzenia zmieniającego do Wojewody – celem ogłoszenia uchwały lub zarządzenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym – wyrok NSA z 17.10. 2017 r. (sygn.akt: II GSK 11/16) – art. 13 pkt 7 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.